Saulius PIVORAS, Administracja publiczna na Litwie: między postkomunizmem i europeizacją

Celem niniejszego artykułu jest omówienie litewskiego systemu administracji publicznej oraz charakterystycznych aspektów jej rozwoju, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu dziedzictwa sowieckiego oraz procesu europeizacji.

Nierzadko paradoksalne przejawy sowieckiego dziedzictwa dają o sobie znać przy stosowaniu instrumentów europeizacji i jej skutkach.

1. SYSTEM, DZIEDZICTWO I TRADYCJE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ NA LITWIE

Zgodnie z Konstytucją Republiki Litewskiej władza ustawodawcza w kraju należy do parlamentu (Sejmu), natomiast władzę wykonawczą sprawują prezydent oraz rząd Republiki Litewskiej. Prezydent ma władzę nominalną, zaś Rada Ministrów jest odpowiedzialna za sprawne funkcjonowanie administracji publicznej. W świetle obowiązujących kryteriów prawnych dotyczących sprawozdawczości instytucje administracji centralnej dzielą się na cztery podstawowe grupy: a) instytucje podległe rządowi, b) ministerstwa i podległe im instytucje, c) instytucje podległe sejmowi, d) instytucje podległe administracji prezydenta.

Największa i najważniejsza jest druga grupa, co oznacza, że litewski system administracji publicznej bliski jest tradycji kontynentalnej, zatem charakteryzuje się dużym aparatem resortowym oraz przewagą zarządzania resortowego.

Znaczące miejsce w systemie administracji publicznej Litwy zajmują tzw. instytucje prawa publicznego. Założycielami wielu z nich są ministerstwa. Jednak instytucje te nie są bezpośrednio im podległe, działają na mocy specjalnej ustawy o instytucjach publicznych. Z uwagi na brak bezpośredniej podległości ministerstwom oraz brak umów w zakresie działalności pomiędzy instytucjami prawa publicznego a ich założycielami trudno jest zmierzyć i ocenić tę działalność1.

Wszystkie instytucje administracji centralnej na Litwie zostały powołane i działają na mocy odpowiednich ustaw lub aktów wykonawczych wydanych przez rząd. Po odzyskaniu niepodległości część resortów powstała praktycznie od zera, np. Ministerstwo Obrony czy Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Właśnie te resorty przyciągnęły młodych i zdolnych pracowników, nieobciążonych powiązaniami z biurokracją sowiecką2. Jednak wiele ministerstw zreorganizowano, za punkt wyjścia przyjmując te działające w okresie sowieckim. Jednym z takich przykładów jest Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, które zarządzało całym systemem policyjnym.

Po odzyskaniu niepodległości osobom zatrudnionym w tym systemie zabroniono posiadania jakichkolwiek powiązań politycznych, od jej pracowników zaczęto wymagać złożenia przysięgi na wierność państwu. Dzięki formalnej depolityzacji kierownictwo resortu mogło zachować swe stanowiska. Jeszcze w 1993 r. ok. jednej trzeciej stanowisk najwyższego szczebla kierowniczego w tym resorcie zajmowali przedstawiciele byłej nomenklatury sowieckiej3.

Instytucje prowadzące działalność w zakresie audytu wewnętrznego i zewnętrznego oraz sądowe instytucje kontroli administracji publicznej na Litwie praktycznie nie działały do 1999 r., ponieważ do tego czasu rząd Litwy nie dostrzegał większej potrzeby przeprowadzenia reformy administracyjnej. Sytuacja zaczęła ulegać zmianie wobec przygotowań do przystąpienia do Unii Europejskiej, kiedy to doceniono wagę rozwoju umiejętności administracyjnych oraz skutecznej kontroli wewnętrznej administracji. W 1999 r. powołano do życia trójstopniowy system sądów administracyjnych, w tym samym roku przyjęto Ustawę o administracji publicznej4.

Jednym z ważnych czynników decydujących o działalności administracji publicznej jest kultura i tradycja administracji. Zarówno litewska, jak też zagraniczna literatura naukowa z zakresu administracji publicznej jest zgodna co do tego, że cechą typową litewskiej administracji publicznej jest wymiar legalistyczny. Dlatego duże znaczenie przypisuje się legalistycznemu trybowi działalności administracji publicznej i polityki publicznej5. Dominująca w litewskiej administracji publicznej tradycja administracyjna może więc zostać uznana za legalistyczną. Wyraźny charakter legalistyczny nieraz uważa się za przeszkodę w rozwoju polityki publicznej, uczeniu się polityki i transferze jej wzorców, wreszcie w rozwoju skuteczności zarządzania.

Nasuwa się pytanie, czy legalistyczna administracja publiczna jest czymś nowym, czy też jest ona zakorzeniona w litewskiej tradycji. Popularne jest łączenie kultury administracyjnej postkomunistycznych krajów Europy Środkowo-Wschodniej z kulturą „sowieckiej” administracji6. Wydawałoby się, że kwestia ta dotyczy jedynie skali żywotności tej tradycji po rozpadzie imperium sowieckiego. Byłoby to jednak zbyt proste, gdyby wystarczyło jedynie potwierdzenie lub zanegowanie ciągłości tradycji administracji sowieckiej na Litwie. Sam termin „sowiecki” jest bardzo szeroki i nieodpowiedni do opisu biurokracji publicznej państw należących niegdyś do Związku Sowieckiego. Należy raczej mówić o tradycji lub kulturze administracji nomenklaturowej, ponieważ nomenklatura jako system organizacyjny lub zarządzania była najważniejszą częścią sowieckiej biurokracji.

W litewskiej kulturze administracyjnej można dostrzec kombinację lub dyfuzję trzech różnych warstw historycznych: dziedzictwa niepodległej Litwy z okresu międzywojennego, dziedzictwa sowieckiego oraz skonstruowanej, wyobrażonej europejskiej tradycji administracyjnej. Te trzy warstwy łączy jeden, różnie pojmowany i funkcjonalnie różnorodny element – legalistyczny wymiar administracji publicznej.

Litewski system służby cywilnej w okresie międzywojennym nie zdążył się w pełni zinstytucjonalizować, nie był też dostatecznie rozwinięty. Formujący się wówczas model służby cywilnej był zorientowany przede wszystkim na model stosowany w Europie kontynentalnej (model franko -germański) i najbardziej go przypominał ze względu na mocno podkreślany profesjonalizm, hierarchię oraz regulacje prawne dotyczące służby cywilnej7. Trudno jednak zgodzić się z twierdzeniem badaczy duńskich, że z trzech państw bałtyckich Litwa znalazła się najbliżej organicznej wizji państwa oraz stosunków społecznych8. Było raczej odwrotnie. Wyobcowanie państwa i społeczeństwa na Litwie miało swoje korzenie nie tylko w nomenklaturowej tradycji administracyjnej czy autorytarnym reżimie Antanasa Smetony, lecz także w jeszcze starszej spuściźnie z czasów Imperium Rosyjskiego.

Dane pochodzące z niezbyt odległej przeszłości świadczą o żywotności tego wyobcowania. Na przykład reprezentatywne badania opinii publicznej przeprowadzone w 2003 i 2008 r. wskazują, że wśród grup zawodowych darzonych w społeczeństwie najmniejszym zaufaniem na drugim miejscu uplasowali się urzędnicy państwowi.

Pod względem niepopularności ustąpili oni miejsca tylko politykom. Prestiż społeczny urzędników państwowych jest na Litwie niski. Zaledwie 5,9% respondentów wśród badanych w 2003 r. oraz 6,6% w 2008 r. chciałoby, by ich dziecko zostało urzędnikiem państwowym. Wśród 12 nowych krajów członkowskich UE to Litwini służbę cywilną ocenili najbardziej sceptycznie9.

Brak zaufania do służby cywilnej oraz instytucji państwowych można tłumaczyć wpływem dziedzictwa sowieckiego. W literaturze fachowej funkcjonuje ciekawy podział współdziałania służby cywilnej ze społeczeństwem na dwa typy: „społeczny” oraz „zawodowy”. W krajach europejskich, w których występuje „społeczny” model współdziałania (Francja, Hiszpania, Portugalia, Grecja), służba cywilna uznawana jest za istotną nie tylko pod względem funkcjonalnym, ale też społecznym, jako narzędzie wspinania się na wyższy szczebel społeczny oraz osiągnięcia prestiżu społecznego.

Wydaje się, że słusznie uznaje się taką koncepcję współdziałania służby cywilnej ze społeczeństwem za „organiczną”. W krajach, które reprezentują model „zawodowy” (Dania, Wielka Brytania, Szwecja i w pewnym stopniu Niemcy oraz Holandia), urzędnicy państwowi oceniani są przede wszystkim jako profesjonaliści i są traktowani podobnie jak personel najemny w firmach prywatnych. Poza tym w przeciwieństwie do modelu zawodowego, w którym sektor prywatny proponuje lepsze stanowiska oraz stwarza lepsze warunki do robienia kariery, model społeczny zakłada większy popyt na stanowiska w służbie cywilnej w porównaniu z ich podażą10. Wydaje się, że Litwa bardziej odpowiada modelowi zawodowemu niż społecznemu.

W czasach sowieckich Litwa znajdowała się pod wpływem nomenklaturowej kultury administracyjnej. Stanley Vanagunas wyodrębnia następujące cechy charakterystyczne tej kultury: a) autokratyczny styl zarządzania, b) mały nacisk na skuteczność, c) stronniczość i partyjność, d) oficjalna korupcja, e) brak jawności11. W sowieckim systemie administracji nomenklatura, którą dzisiejsi badacze rosyjscy określają mianem biurokracji politycznej, stanowiła istotę sowieckiej biurokracji oraz administracji publicznej. Według Aleksandra Makarina, system nomenklaturowy opierał się na jedności polityki i administracji, którą cechował niedostateczny rozwój cech klasycznej biurokracji12. Chodzi tu o takie cechy, jak profesjonalizm, hierarchia kompetencji, awans w oparciu o zasługi, sformalizowane stosunki prawne.

Właśnie ze względu na ten niedorozwój oraz na fakt, że biurokracja sowiecka nie odpowiada klasycznej koncepcji biurokracji przedstawionej przez Maxa Webera, niektórzy badacze określili biurokrację sowiecką i postsowiecką mianem pseudobiurokracji13.

System nomenklaturowy nieuchronnie tworzył stosunki wasalne i patrymonialne. Paradoksalnie w nomenklaturowym systemie administracji publicznej jedność polityki i administracji oznaczała z jednej strony brak gwarancji istnienia profesjonalnej autonomicznej administracji, z drugiej zaś nie zapewniała skutecznej kontroli politycznej, ponieważ obszerna biurokracja stawała się wszechogarniająca, a jednocześnie – rozwarstwiona14.

Sowiecki system nomenklaturowy uniemożliwiał występowanie przejawów dyskrecjonalności administracyjnej, a tym bardziej inicjatywy lub aktywności twórczej15.

Nomenklaturowa administracja publiczna była wyraźnie scentralizowana, aczkolwiek centralizację tę osiągano w dużym stopniu przez zastosowanie środków feudalnych.

Wielu badaczy podkreśla brak rozwiniętych sformalizowanych stosunków prawnych w nomenklaturowej kulturze administracji. Na przykład Vanagunas twierdzi, że w społeczeństwach sowieckich nigdy do końca nie doszło do ukształtowania prawdziwego, sformalizowanego systemu prawnego16. Broniąc interesów partii komunistycznej, prawodawstwo sowieckie stawało się instrumentem przemocy. W życiu codziennym prawo sowieckie nie było niczym innym jak jedynie ogółem często zmieniających się i często samowolnych nakazów wydawanych w celu realizacji różnych programów partii komunistycznej oraz jej polityki17. Jednak niezależnie od tego specyficznego charakteru sowieckiego prawa, życie publiczne było prawnie regulowane, w dodatku w dość szerokim zakresie. Sowieckie regulacje prawne miały przede wszystkim charakter manipulacyjny, formalistyczny i legitymacyjny. Innymi słowy, rozwijał się formalizm prawny. Zdolność podpierania się zasadami biurokratycznymi była umiejętnością niezbędną dla sowieckiego biurokraty18 i wyrażała zasadniczo postawę manipulacyjną.

Od strony technicznej ukryty pod maską formalnego legalizmu woluntaryzm administracyjny ujawniał się w postaci dość rozpowszechnionego w okresie sowieckim zjawiska zwanego „prawem telefonicznym”, kiedy to obowiązywanie aktów prawnych było tymczasowo zawieszane albo w ogóle pomijane przy zaspokajaniu życzeń wysokiego rangą przedstawiciela nomenklatury, wypowiadanych nieraz przez telefon19.

Paradoksalnie Unia Europejska wykorzystała przejęty z okresu sowieckiego legalistyczny wymiar administracji publicznej i go wzmocniła. Przyczyniła się do tego potrzeba przeniesienia oraz adaptacji w okresie negocjacji członkowskich na grunt krajowego prawa litewskiego ogromnego w swym zakresie prawa UE (acquis). Wiele nowych agencji regulacyjnych powołano na Litwie w celu zapewnienia działania przeniesionego prawa. Jednak podkreślając zasadę wyższości prawa unijnego, UE nie wzięła pod uwagę tych skutków ubocznych, które mogły wystąpić i wystąpiły w trakcie przenoszenia dużej liczby unijnych regulacji prawnych na grunt prawa kraju z rozwiniętymi w czasach sowieckich mechanizmami formalizmu prawnego oraz manipulacyjną praktyką prawną (legalizmem formalnym). Z braku szczegółowych badań trudno jest w chwili obecnej ocenić skalę upowszechnienia na Litwie formalizmu prawnego oraz legalizmu formalnego. W 2000 r. do administracji publicznej na Litwie wprowadzono zarządzanie strategiczne oraz niektóre elementy zarządzania zorientowanego na wynik, niemniej oddziaływanie sowieckiej tradycji (nomenklatury) jest zauważalne w działaniu właśnie tych nowych instrumentów zarządzania. Omawiając realizację planów budżetowych państwa, Vitalis Nakrošis zauważa, że instytucje zrealizowały swoje plany przeciętnie na poziomie 140% w odniesieniu do wyników oraz na poziomie 125% w odniesieniu do produktów. W czterech litewskich resortach (Pracy i Opieki Społecznej, Oświaty i Nauki, Zdrowia oraz Kultury) plan w zakresie kryteriów oceny z 2006 r. został przeciętnie zrealizowany w 132%. Te wspaniałe wyniki w rzeczywistości nie są jednak prawdziwe.

Zarządzający prowadzą grę: plany roczne świadomie są zaniżane, by następnie mogły zostać przekroczone. Ponieważ za niezrealizowanie planów nie grozi odpowiedzialność finansowa ani żadna inna, takie postępowanie nosi w sobie cechy kultury postkomunistycznej20.

2. GŁÓWNE CECHY ZARZĄDZANIA FINANSAMI PUBLICZNYMI ORAZ BUDŻETEM PAŃSTWA

Podstawowym źródłem dochodów publicznych oraz wpływów do budżetu państwa i budżetów samorządów są na Litwie, podobnie jak w innych krajach, podatki.

Państwowy system podatkowy zaczęto tworzyć zaraz po odzyskaniu niepodległości. Podatek dochodowy od osób prawnych wprowadzono w 1990 r., w 1991 r. jego wysokość obniżono z 35% do 29%. W 2010 r. wyniósł on zaledwie 15%. W ten sposób Litwa zajęła bardzo dogodną pozycję konkurencyjną w stosunku do innych krajów UE. Już w momencie przystępowania do UE w 2004 r. podatek dochodowy od osób prawnych na Litwie był o 6,5 punktu procentowego niższy od średniej „nowych” krajów członkowskich UE (UE -10) oraz o 16,4 punktu procentowego niższy od średniej „starych” członków UE (UE -15). W porównaniu z całą rozszerzoną UE podatek dochodowy od osób prawnych na Litwie był o 12,4 punktu procentowego niższy od średniej w rozszerzonej Unii (UE -25)21.

W 1992 r. wprowadzono podatek od wartości dodanej (VAT). W krótkim czasie stał się on głównym źródłem wpływów do budżetu. W latach 1992 -2003 wpływy z tytułu podatku VAT wzrosły ponad piętnastokrotnie22. Podatek od wartości dodanej był nie tylko najbardziej dochodowy, lecz także najefektywniej egzekwowany, przynosił zazwyczaj więcej dochodów, niż zakładano23. Po rozpoczęciu się recesji gospodarczej w 2009 r. stawkę VAT zwiększono do 21%. Spora część litewskich podatków jest administrowana przez Państwową Inspekcję Podatkową. Strukturę podatków na Litwie ukazuje rys. 1.

Jednym z głównych problemów systemu podatkowego na Litwie była różnorodność ulg podatkowych, stosowanych w różnych sektorach oraz w stosunku do różnych kategorii podatników. W świetle obliczeń Międzynarodowego Funduszu Walutowego wpływy z tytułu likwidacji ulg podatkowych mogły stanowić ok. 1,5% PKB24. W obliczu recesji gospodarczej znaczna część ulg podatkowych uległa likwidacji w 2008 r., kiedy władzę przejął rząd utworzony przez prawicową koalicję.

 

Rysunek 1. Struktura podatków administrowanych przez Państwową Inspekcję Podatkową, 2010

Źródło: VMI administruojamu nacionalinio biudžeto pajamu surinkimo trumpa apžvalga [Krótki przegląd wpływów do budżetu państwowego zarządzanych przez Państwową Inspekcję Podatkową], Vilnius 2010.

 

Urząd Kontroli Państwowej Litwy jest odpowiedzialny za audyt zewnętrzny wszystkich instytucji wchodzących w skład administracji centralnej. Co roku Urząd przeprowadza ok. 100 audytów finansowych oraz ok. 44 audytów działalności25. Utworzenie na Litwie systemu audytu wewnętrznego odbyło się w dużym stopniu pod wpływem Unii Europejskiej. UE nalegała, by audyt wewnętrzny został wprowadzony we wszystkich resortach oraz innych instytucjach wchodzących w skład administracji centralnej.

W 1998 r. mniej niż połowa instytucji państwowych posiadała system audytu wewnętrznego, z kolei już w 2001 r. audyt wewnętrzny działał w ponad 90% instytucji26.

Poczynając od 1994 r., Litwa miała deficyt budżetowy. Wzrósł on szczególnie w okresie recesji, osiągając w 2009 r. poziom 6,5% PKB. Proponowano różne środki mające na celu zmniejszenie deficytu, w tym wprowadzenie podatku od nieruchomości dla osób fizycznych. Jednak znacznie większym źródłem potencjalnych wpływów do budżetu jest walka z unikaniem płacenia podatków, jak również walka z szarą strefą w ogóle. Wielkość szarej strefy jest trudna do oszacowania. Dla przykładu dane z 2002 r. pokazują, że stanowiła ona wówczas ok. 31% oficjalnego PKB. Tak zwane „pensje w kopertach”, jako sposób unikania płacenia podatków od wynagrodzeń, są dość szeroko rozpowszechnione. Jak wynika z danych światowego badania wartości z 1999 r., wśród wszystkich narodów, które obecnie tworzą Unię Europejską, to Litwini przejawiali największą tolerancję wobec unikania płacenia podatków27.

Litewski system budżetowy składa się z budżetu państwowego, budżetów samorządów oraz specjalnych, pozabudżetowych funduszy państwowych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i inne). Budżet państwowy wraz z budżetami samorządów jest określany jako budżet narodowy. Wydatki sektora rządowego na Litwie należą do najniższych w UE i w 2006 r. stanowiły 34% PKB. Około połowy budżetu narodowego przeznacza się na opiekę zdrowotną, oświatę oraz opiekę społeczną. Mała część wydatków kierowana na opiekę społeczną (10% PKB w 2005 r.) w znacznym stopniu tłumaczy, dlaczego wydatki publiczne nie są duże. Jednak należy zaznaczyć, że wydatki publiczne zaczęły szybko rosnąć po wstąpieniu do UE. W latach 2004 -2007 wzrosły o ok. 65%28. Intensywny wzrost wydatków sektora publicznego przedstawiony został na rys. 2.

 

Rysunek 2. Wydatki litewskiego sektora publicznego w latach 1999 -2009 (w milionach litów) 

Wykres opracowano na podstawie danych Departamentu Statystyki Litwy

 

W 2004 r., a więc w pierwszym roku członkostwa w UE, środki unijnej pomocy finansowej stanowiły ok. 10%, zaś w 2010 r. ponad jedną czwartą litewskiego budżetu państwowego29.

W 1998 r. na Litwie wprowadzono budżet zadaniowy. Odtąd celem jest planowanie budżetu na okres trzech lat, przy zatwierdzaniu go na każdy rok. Cykl planowania trzyletniego nie jest wystarczająco skuteczny, ponieważ wstępne wskaźniki corocznie zmieniane są o 20%30. Litewski system budżetu zadaniowego jest typowym przykładem planowego, zadaniowego systemu budżetowego, kiedy to Ministerstwo Finansów opracowuje plan z uwzględnieniem posiadanych środków, następnie zaś prowadzi dyskusję z politykami w sprawie priorytetów31.

W 1999 r. dzięki pomocy ekspertów kanadyjskich zainicjowano na Litwie proces planowania strategicznego. Jest on oparty na systemie planowania strategicznego stosowanym przez rząd kanadyjskiej prowincji Ontario. Co ciekawe, eksperci kanadyjscy zostali zaproszeni do udziału w tworzeniu litewskiego systemu służby cywilnej na Litwie w oparciu o wzorce kanadyjskie, jednak sami Kanadyjczycy zgłosili chęć zmiany charakteru oferowanej przez nich pomocy eksperckiej na uczestnictwo w tworzeniu litewskiego systemu planowania strategicznego oraz koordynacji międzyresortowej32.

W ciągu kilku lat kilkudziesięciu urzędników najwyższego szczebla ministerialnego Litwy odbywało częste wizyty w Kanadzie, eksperci kanadyjscy organizowali także szkolenia odbywające się w kraju.

Główny doradca Litwinów, kanadyjski ekspert Gord Evans, stwierdził, że nie tylko brak doświadczenia był problemem w zapewnieniu skutecznego działania systemu administracji publicznej. Jego zdaniem sowiecki system zarządzania odznaczał się m.in. istnieniem dużej liczby resortów. Poszczególne instytucje rządowe pracowały w odosobnieniu, nie współpracowały ze sobą i nie wymieniały się informacjami.

Planowanie strategiczne miało na celu wzmocnienie nie tylko koordynacji działań między resortami, ale też roli rządu w systemie administracji publicznej33.

W 2000 r. planowanie strategiczne zostało w pełni wprowadzone w życie oraz zintegrowane z procesem opracowywania budżetu. Podstawowe elementy zintegrowanego zarządzania działalnościami i budżetem na Litwie są następujące: określenie przez rząd priorytetów przed rozpoczęciem pracy nad budżetem, przygotowanie przez ministerstwa planów strategicznych odzwierciedlających priorytety rządowe oraz postawienie przed ministerstwami zadań mających na celu ukazanie, w jaki sposób potrzeby budżetowe resortów zostały zharmonizowane z priorytetami strategicznymi rządu34.

Mimo iż formalnie budżet Litwy określany jest mianem zadaniowego, faktycznie nie został on rozwinięty. Zapewne do charakterystyki takiego budżetu bardziej pasowałaby nazwa „budżet na wpół zadaniowy”. Sejm w dalszym ciągu zatwierdza roczny budżet, dzieląc go na dziedziny zarządzania i działy finansowania. Chociaż na Litwie w każdym roku budżetowym realizowano ponad 800 programów budżetowych, w ramach cyklu corocznego tworzenia budżetu zazwyczaj nie były prezentowane alternatywne programy zadań budżetowych, zaś nieskuteczna realizacja programów nie skutkowała ich likwidacją czy poważną rewizją35. Mimo to w ciągu kilku ostatnich lat pewnym osiągnięciem było znaczne zmniejszenie liczby programów budżetowych (z 850 do około 500). Bardziej skuteczne zarządzanie wydatkami publicznymi jest utrudnione z uwagi na istniejące mechanizmy scentralizowanego zarządzania regulacyjnego. Na przykład maksymalna dopuszczalna liczba stanowisk (etatów) w instytucjach określana jest na mocy corocznych postanowień rządu lub sejmu.

Wydatki na wynagrodzenia dla pracowników znajdują się w poszczególnych działach planów budżetowych36. Ponadto, jak wynika z opinii audytora Urzędu Kontroli Państwowej, wiele zadań programów budżetowych formułuje się nie jako wyraźnie określone i dające się ocenić dążenia do osiągnięcia wyników działalności, lecz jako funkcje instytucji określone w aktach prawnych37. Jednak, jak zauważa Evans, znaczącym osiągnięciem było już chociażby to, że programy budżetowe stały się logiczną podstawą finansowania, zrozumiano zatem, że decyzje dotyczące finansowania powinny być powiązane z wynikami działalności38.

3. REFORMA SŁUŻBY CYWILNEJ NA LITWIE

Mimo iż reforma administracji publicznej na Litwie rozpoczęła się zaraz po odzyskaniu przez państwo niepodległości, konstruowanie modelu służby cywilnej zainicjowano ok. 1995 r., kiedy to przyjęto Ustawę o urzędnikach. Zdaniem Jolanty Palidauskaite ten akt prawny zachował w sobie ducha nomenklatury sowieckiej.

Użyty w nazwie oraz tekście ustawy termin „urzędnik” zawierał bowiem w sobie ideę zarządzania oraz odgórnej regulacji, nie zaś zasadę służby społecznej39.

Potrzebę większego profesjonalizmu urzędników państwowych oraz odpolitycznienia tej sfery postulowali eksperci zagraniczni, reprezentujący różne organizacje międzynarodowe, przede wszystkim UE. W ramach przygotowań do członkostwa w UE za podstawę służby cywilnej obrano model europejskiej biurokracji publicznej, czasem zwany modelem Maxa Webera. Model ten formalnie zatwierdzono w 1999 r., po przyjęciu ustawy o służbie cywilnej (która weszła w życie w 2000 r.). Administrację publiczną formalnie odpolityczniono i stworzono warunki do jej profesjonalizacji.

Badacze Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) zaznaczają, że w początkowym stadium reform dotyczących zarządzania publicznego oraz służby cywilnej litewscy politycy nie mieli wyraźnej ich wizji strategicznej40. Wyczerpującą oraz bardzo szczegółową ustawę o służbie cywilnej przygotowano i zatwierdzono w dużej mierze w związku z wymogami związanymi z członkostwem w UE.

Znaczną część warunków pracy osób zatrudnionych w instytucjach państwowych, tak jak dotychczas, można było ustalać w oparciu o prawo pracy, zachowując w ten sposób jednolitość regulacji prawnych w sektorze prywatnym i publicznym. Jednak pod naciskiem UE postanowiono większą część stosunków pracy w sektorze publicznym lub przynajmniej w instytucjach administracji publicznej regulować w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, przede wszystkim ustawę o służbie cywilnej.

Projekt litewskiej ustawy o służbie cywilnej w dużej mierze przygotowali eksperci UE, przede wszystkim specjaliści z zakresu prawa administracyjnego. Skutkiem tego jest ukształtowanie się służby cywilnej jako instytucji prawa administracyjnego.

Istniały też inne możliwości wzmocnienia profesjonalizmu oraz odpolitycznienia zarządzania personelem w instytucjach państwowych. Nie doszło jednak do tego, gdyż Litwa nie miała wówczas dostatecznych zasobów i nie dysponowano też wiedzą w zakresie zarządzania publicznego oraz służby cywilnej. Z drugiej strony niektóre argumenty litewskich prawników z 1999 r. co do bezzasadności preferowania prawa administracyjnego, nie zaś prawa pracy, po prostu nie zostały uwzględnione41.

Rzecz jasna ustawa o służbie cywilnej była wyraźnie obliczona na odpolitycznienie i profesjonalizację służby cywilnej. Podkreślanie profesjonalizmu da się zauważyć już na przykładzie nazw podstawowych stanowisk urzędników państwowych: specjalista starszy specjalista, główny specjalista. Mimo to pracujący na Litwie eksperci międzynarodowi z UE i innych struktur wyraźnie położyli zbyt duży nacisk na zagrożenia, jakie niesie ze sobą polityzacja, oraz możliwości neutralizacji tych zagrożeń poprzez stworzenie profesjonalnej, neutralnej służby cywilnej. W istocie w administracji publicznej Litwy dostrzegano cechy opisane już w literaturze akademickiej: w okresie przejściowym skuteczniejsza okazuje się upolityczniona do pewnego stopnia biurokracja, wyznająca pluralistyczne wartości demokratyczne42. Zdaniem niektórych badaczy wyraźne i nagłe odcięcie się od polityki nie może szybko i jakościowo zmienić biurokracji postsowieckiej. Biurokracja zaczęła utożsamiać się ze strukturą organizacyjną, do której należała, nie zaś z ideologią, której miała służyć ta struktura. Niepewności towarzyszące okresowi przejściowemu miały zmusić zawodową w sensie formalnym biurokrację do utworzenia własnego, autonomicznego państwa w państwie. Tak też się stało. W pierwszych latach członkostwa w UE służba cywilna na Litwie miała charakter systemu odizolowanego od społeczeństwa, zamkniętego i w pewnym stopniu stanowiącego cel sam w sobie. Mijało się to z oczekiwaniami, które niosła ze sobą europeizacja.

W 2002 r. nowa większość parlamentarna w sejmie, kierowana przez socjaldemokrację (w której decydującą rolę odgrywali ekskomuniści), doprowadziła do nowelizacji ustawy o służbie cywilnej. Poprawki zlikwidowały okres próbny, obowiązujący dotychczas osoby podejmujące po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej. Jednocześnie zrezygnowano z wymogu posiadania koniecznego doświadczenia przy podejmowaniu pracy na wyższych stanowiskach urzędników mianowanych. Przekształciło to system rekrutacji do służby cywilnej z systemu kariery w tzw. system stanowisk. W zasadzie zatrudnianie w służbie cywilnej przestało się ograniczać do przyjmowania do pracy na najniższe stanowiska. Stworzono możliwość łatwiejszego podjęcia pracy przez ludzi młodych, nieposiadających stażu. Była to jednak tylko jedna strona medalu.

Za tymi zmianami krył się także interes polityczny: stworzenie warunków do objęcia najwyższych stanowisk urzędników mianowanych przez „nawróconych” byłych urzędników z nadania politycznego oraz osoby bez stażu pracy w służbie cywilnej43.

Jednak pozytywnym aspektem nowelizacji ustawy było szybkie przyjęcie wszystkich aktów wykonawczych, bez których rzeczywista jej realizacja byłaby trudna do pomyślenia.

Innowacją było wprowadzenie w jednym z nich wymogu corocznej oceny działalności urzędników państwowych.

Obowiązująca od 2000 r. ustawa o służbie cywilnej wprowadziła podział urzędników państwowych na cztery podstawowe kategorie:

– Urzędnik państwowy mianowany – urzędnik państwowy zatrudniony na stanowisku na czas nieokreślony, który ma możliwość realizacji prawa do awansu w służbie cywilnej.

– Urzędnik państwowy statutowy – urzędnik państwowy, którego służba regulowana jest przez zatwierdzony ustawowo statut lub przez Ustawę o służbie dyplomatycznej, określającą specjalne warunki przyjęcia do służby cywilnej, jej odbywania, odpowiedzialności oraz inne wymogi związane z charakterem pracy; i (lub) posiadający kompetencje administracyjne wobec osób, które nie są jego podwładnymi.

– Urzędnik państwowy zaufania politycznego (osobistego) – urzędnik państwowy zatrudniony na czas kadencji polityka, który go przyjął, lub na czas działalności kolegialnej instytucji rządowej; lub na czas określony przez inne ustawy.

– Kierownik urzędu – urzędnik państwowy zatrudniony na stanowisku kierowniczym instytucji państwowej, samorządowej lub urzędu44.

Poza tymi czterema stałymi kategoriami urzędników państwowych istnieje jeszcze kategoria urzędników zastępczych – osób tymczasowo zastępujących stałych urzędników mianowanych. Poza pracownikami posiadającymi status urzędnika państwowego w instytucjach państwowych pracują także osoby nieposiadające tego statusu, które są zatrudniane na podstawie umów o pracę. W ciągu kilku ostatnich lat ich liczba zbliżyła się do liczby mianowanych urzędników państwowych. Większość z tych osób przyjmowana jest do pracy na bardziej elastycznych warunkach, określonych w Kodeksie pracy. Ich zatrudnianie wynika właśnie z potrzeby większej elastyczności pracy w instytucjach państwowych. Jednocześnie nadzwyczaj duża liczba takich osób w pewnym stopniu obniża status urzędnika państwowego. Dzieje się tak dlatego, że na tych samych stanowiskach zatrudniani są zarówno urzędnicy państwowi, jak i osoby nieposiadające takiego statusu. Prowadzi to do niejasności w kwestii większego uprzywilejowania (chociażby pod względem wynagrodzenia) urzędników państwowych. Ogólna dynamika liczby urzędników państwowych oraz osób zatrudnionych w innych instytucjach państwowych została przedstawiona na poniższym rysunku.

 

Rysunek 3. Zmiana liczby urzędników państwowych oraz osób zatrudnionych w instytucjach rządowych na podstawie umów o pracę

Dane ze wszystkich lat pochodzą z 31 grudnia. Wykres opracowano w oparciu o dane Departamentu Służby Państwowej RL.

 

Zarządzanie (zarządzanie regulacyjne) zasobami ludzkimi w służbie cywilnej na Litwie jest w zasadzie bardzo scentralizowane. Przede wszystkim dlatego, że selekcja i zatrudnianie urzędników państwowych, klasyfikacja stanowisk oraz warunki kariery i wynagrodzenia są bardzo dokładnie regulowane przez ustawę o służbie cywilnej oraz akty wykonawcze do niej. Nawet zasobami ludzkimi administracji samorządów zarządza się na podstawie tych samych aktów prawnych. Na Litwie wybrano więc model służby cywilnej tak zintegrowanej (lub bardzo scentralizowanej) z jednolitą strukturą prawną, instytucjonalną oraz finansową, jak w żadnym innym kraju Europy Środkowo -Wschodniej45. Przyjęcie do pracy w służbie cywilnej odbywa się w drodze otwartych konkursów. Każdy, kto spełnia wymagania stawiane na dane wolne stanowisko, może uczestniczyć w selekcji. Te same procedury obowiązują podczas doboru urzędników zarówno na stanowiska niskiego szczebla, jak i stanowiska kierownicze.

Konkurs dla urzędników państwowych mianowanych składa się z dwuczęściowego egzaminu: testu pisemnego oraz rozmowy. W rzeczywistości proces selekcji jest częściowo zdecentralizowany, ponieważ większa część komisji konkursowych powoływana jest przez zatrudniające instytucje. Od 2004 r. zatrudnianie w drodze konkursu znacznie wzrosło i dopiero recesja gospodarcza odwróciła tę tendencję, co zostało przedstawione na rys. 4.

 

Rysunek 4. Liczba urzędników państwowych zatrudnionych w drodze konkursu

Wykres sporządzono w oparciu o dane Departamentu Służby Państwowej RL.

 

Pod względem formalnym procedury konkursowe są bardzo surowe, jednak w rzeczywistości mogą być omijane. Trudno jest ocenić skalę manipulacji procedurami, jednak można przytoczyć kilka faktów. Jak wynika z danych badania przeprowadzonego na zamówienie litewskiego oddziału Transparency International, 47% przebadanych respondentów zatrudnionych w służbie cywilnej zapytanych o to, czy przyjmowanie do pracy w służbie cywilnej zawiera elementy korupcyjne, odpowiedziało, że jest tak po części; 22% uznało, że jest to prawdziwe w znacznym stopniu; zaledwie 27% (czyli mniej niż jedna trzecia) stwierdziło, iż przyjmowanie do pracy w służbie cywilnej jest całkowicie pozbawione elementów korupcji46. Wyniki podobnego badania z 2007 r. pokazują, że 42% respondentów zatrudnionych w służbie cywilnej odpowiedziało pozytywnie na pytanie, czy podczas selekcji do pracy w służbie cywilnej skorzystało ze znajomości lub więzów pokrewieństwa. Wykorzystanie znajomości lub więzów pokrewieństwa za praktykę korupcyjną uznała większość respondentów47.

Mimo że wspomniane badania opierały się na próbie losowej ogółu mieszkańców, a wyróżnienie odpowiedzi pewnej części respondentów wśród ogółu odpowiedzi nie może zostać uznane za zbyt wiarygodne ze względu na ich małą liczbę i niereprezentatywność, to jednak dają one podstawę do wątpienia w przejrzystość obsadzania stanowisk w służbie cywilnej. Zwłaszcza sama specyfika egzaminu pisemnego pozwala na zniekształcenie rzeczywistej konkurencji oraz obiektywizmu wyników selekcji. Testy tradycyjnie mają kilka opcji poprawnych odpowiedzi. Składają się ze 100 pytań, sprawdzają jednak zaledwie stan znajomości aktów prawnych, w większości dotyczących działalności sektora publicznego. Odpowiedzi na większość pytań są powszechnie dostępne, dlatego też w przypadku tego typu testów nie ma pewności co do przejrzystości w zatrudnianiu. Sformułowania aktów prawnych są łatwe do opanowania pamięciowego, co nie pozwala na sprawdzenie kwalifikacji niezbędnych do objęcia stanowiska w służbie cywilnej.

Wyniki egzaminu pisemnego mogłyby być skorygowane w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej, nie można jednak mieć co do tego dostatecznej pewności. Rozporządzenie rządu w sprawie trybu organizacji konkursów na stanowiska w służbie cywilnej określa, że komisja konkursowa składa się z 5 -7 osób. Formalnie w jej skład może wejść dowolna osoba, za wyjątkiem polityków. Jednak najczęściej komisje składają się z pracowników instytucji, w której przeprowadzany jest konkurs. Są to specjaliści z określonych dziedzin, którzy sami nie są dostatecznie przygotowani do wyboru najlepszego kandydata na dane stanowisko, dlatego też w kwestii selekcji dokonywanej w oparciu o kompetencje jest na Litwie wciąż wiele problemów do rozwiązania.

W odpowiedzi na rządowy projekt udoskonalenia służby cywilnej z 2010 r. Ministerstwo Gospodarki RL stwierdziło: Selekcja kandydatów do pracy w służbie cywilnej jest w chwili obecnej jednym z najbardziej nabrzmiałych problemów. Uniemożliwia ona ściągnięcie profesjonalistów z rynku, ponadto nie pozwala na wybór najlepszego kandydata nawet z grona kilku ubiegających się. System selekcji urzędników państwowych powinien zapewnić możliwość ujawnienia podstawowych umiejętności (społecznych, komunikacyjnych, inteligencji, cech przywódczych itd.) niezbędnych do pełnienia konkretnych funkcji, nie zaś selekcjonować w oparciu o kryteria formalne48.

Jednym z czynników wpływających na zwiększenie przejrzystości selekcji mógłby być udział niezależnego obserwatora w pracach komisji konkursowej. Taka możliwość już istnieje, ale w praktyce jest rzadko wykorzystywana. W dodatku, w świetle obowiązujących aktów prawnych, niezależny obserwator dysponuje jedynie głosem doradczym. W art. 28 Uchwały Rządu Republiki Litewskiej „W sprawie zatwierdzenia opisu trybu organizacji konkursów na stanowiska urzędnika państwowego” zapisano: w trakcie konkursu, na mocy decyzji osoby powołującej komisję, w jej posiedzeniu z głosem doradczym mogą wziąć udział zaproszeni eksperci49.

Od 2002 r. w służbie cywilnej na Litwie przeprowadza się ocenę działalności urzędników państwowych (performance appraisal). Zazwyczaj odbywa się ona dwuetapowo, raz do roku: przede wszystkim urzędnik jest oceniany przez swego bezpośredniego przełożonego i dopiero gdy ocena jest wyższa od dobrej, urzędnik poddawany jest ocenie specjalnej komisji. Awans w służbie cywilnej jest możliwy dopiero po przejściu procedury oceny. Poza tym za bardzo dobrą ocenę działalności przysługują dodatki do wynagrodzenia. Do niedawna stosowano następujące podstawowe kryteria oceny: 1) zakres obowiązków (obciążenie), 2) jakość pracy, 3) złożoność wykonywanych zadań, 4) umiejętność zastosowania posiadanej wiedzy i umiejętności, 5) umiejętność komunikacji i współpracy. Stosuje się czteropunktową skalę oceny (niedostateczna, dostateczna, dobra i bardzo dobra)50.

Jednak jednym z najważniejszych problemów wpływających na skuteczną ocenę działalności jest profesjonalizm komisji oceniających, ich skład oraz przejrzystość decyzji, która jest najsłabszym ogniwem w procesie oceniania, podobnie jak słabym ogniwem w procesie zatrudniania są komisje konkursowe. Pod koniec 2010 r. rząd przyjął postanowienie mające na celu zmianę całego procesu oceny działalności urzędników.

Nowy tryb oceniania zakłada sformułowanie na początku roku zadań dla urzędników oraz ocenę w końcu roku ich realizacji. Przewidziane zostało też bardziej obiektywne zastosowanie kryteriów oceny działalności z podziałem szczegółowej listy kryteriów na mniejsze części składowe51. Z drugiej strony nie wiadomo, na ile te metodologiczno-techniczne nowości zmienią sytuację. Dotychczas nie ustalono sposobów doskonalenia składu komisji oceniających i ich pracy (specjalne szkolenia dla członków komisji itd.).

Chociaż główna grupa urzędników państwowych na Litwie określana jest mianem „urzędników mianowanych”, istnieją dowody na nie dość skuteczne lub przynajmniej nierównomierne i nieracjonalne zarządzanie ich karierami. Gwarancja kariery została określona w ustawie o służbie cywilnej. Mimo to jest ona znacznie ograniczona chociażby przez to, że nabór odbywa się nie tylko na najniższe stanowiska, ale też na dowolne inne stanowiska w służbie cywilnej, gdzie niekoniecznie wymagany jest staż pracy. W literaturze fachowej właśnie przyjmowanie jedynie na stanowiska najniższego szczebla uznawane jest za cechę szczególną, a nawet decydującą o systemie karier w służbie cywilnej. W tej sytuacji model kariery przeciwstawiany jest modelowi stanowisk. Jak wynika z praktyki litewskich komisji oceniających działalność urzędnika, awans jest dość rzadką propozycją. Do niedawna częściej stosowano tzw. klasy kwalifikacyjne. Wątpliwe jednak, czy mogą one być uznawane za narzędzie realizacji kariery. Nie przewidują bowiem nowych stanowisk czy większej odpowiedzialności.

Klasy kwalifikacyjne są nadawane po ocenie działalności i bezpośrednio związane są z dodatkami do wynagrodzenia. W latach 2002 -2010 dodatki te były nadzwyczaj wysokie i mogły stanowić ok. 50% wynagrodzenia. Tak więc cechy te przemawiałyby za tym, że klasy kwalifikacyjne są bardziej narzędziem wynagradzania niż kariery pracowników. Mimo to znacznie ważniejszy jest fakt, że klasy kwalifikacyjne nie były przyznawane proporcjonalnie i równomiernie52, zatem też nie stwarzają możliwości konsekwentnego budowania kariery w oparciu o zasługi.

4. SPRAWOZDAWCZOŚĆ A KORUPCJA

W 1997 r. przyjęto Ustawę o zgodności interesów publicznych i prywatnych w służbie cywilnej. W ustawie tej został określony wykaz zasad, których przestrzeganie, jak się spodziewano, miało służyć interesowi publicznemu. Były to: bezstronność, uczciwość oraz kompetencje w pełnieniu obowiązków, działanie zgodnie z prawem i na zasadzie równości, powstrzymywanie się od wykorzystywania stanowiska do osiągnięcia korzyści osobistej53. W celu wykonania tej ustawy powołano do życia Główną Komisję Etyki Służbowej. W przeważającej większości postanowienia Komisji mają charakter rekomendacyjny, jednak po przeprowadzonym śledztwie Komisja może zwrócić się do sądu z wnioskiem o zastosowanie sankcji administracyjnych wobec urzędnika, który złamał prawo. Deklaracje dotyczące interesów funkcjonariuszy publicznych oraz urzędników państwowych powinny być przedkładane Komisji zaraz po wybraniu lub mianowaniu na stanowisko. Deklaracje członków sejmu oraz rządu, a także wyższych rangą urzędników państwowych są dostępne publicznie i mogą zostać z łatwością zweryfikowane w przypadku zaistnienia jakichkolwiek podejrzeń. Podawane do wiadomości publicznej postanowienia Głównej Komisji Etyki Służbowej, mimo iż jedynie potwierdzają lub negują konflikt interesów, mogą mieć realny wpływ. Podane do wiadomości publicznej opinie o nieetycznym postępowaniu zmusiły niektórych urzędników, w tym ministrów, do dymisji. Na przykład w 1998 r., po tym, jak Komisja uznała, że ówczesny minister rolnictwa popadł w konflikt interesów, używając do celów prywatnych samolotu rządowego, wspomniany minister podał się do dymisji54. Później podobnych dymisji było więcej. Rocznie, po przeprowadzonych postępowaniach, Główna Komisja Etyki Służbowej przyjmuje ok. 100 uchwał.

W 2002 r. Sejm Republiki Litewskiej zatwierdził zasady etyczne działalności urzędników państwowych. Ten niezbyt obszerny dokument zawiera osiem podstawowych zasad: 1) poszanowanie osoby ludzkiej i państwa, 2) sprawiedliwość, 3) bezinteresowność, 4) bezstronność, 5) uczciwość, 6) odpowiedzialność, 7) przejrzystość, 8) obowiązkowość55.

Przygotowano kilka projektów (w 2003, 2006 r.) kodeksów postępowania (etyki) urzędników państwowych, jednak nie zostały one zatwierdzone przez parlament.

W 2010 r. na nowo rozpoczęto prace nad projektem takiego kodeksu etycznego. Choć obowiązujący całą służbę cywilną kodeks nie został przyjęty, poszczególne urzędy zatwierdziły własne dokumenty tego rodzaju. Ponad 20 instytucji państwowych na Litwie posiada takie kodeksy postępowania/etyczne obowiązujące pracowników56.

Za rządów ekskomunistów (1992 -1996) na Litwie rozpoczęła się tzw. „prywatyzacja nomenklaturowa”, kiedy to działacze polityczni wykorzystali prywatyzację w celu przejęcia przedsiębiorstw przez siebie lub swoich sponsorów57. W okresie głębokiej transformacji i zmian socjoekonomicznych korupcja stała się zjawiskiem powszechnym.

Korupcja administracyjna i polityczna nadal jest jednym z najważniejszych problemów administracji publicznej na Litwie. Świadczy o tym np. Indeks Postrzegania Korupcji (CPI). Dotychczas Litwa nie potrafiła uzyskać oceny wyższej niż pięć, co oznaczałoby osiągnięcie większej przejrzystości. Zmiany zostały przedstawione na poniższym rysunku:

 

Rysunek 5. Indeks Postrzegania Korupcji na Litwie, 1999 -2010

Wykres sporządzono w oparciu o dane Transparency International Lietuva.

 

W świetle danych pochodzących z badań przeprowadzonych przez litewski oddział Transparency International jedną z podstawowych przyczyn korupcji na Litwie jest powolna praca biurokracji publicznej i stosowanie łapówek w celu przyśpieszenia procedur. Należy wziąć pod uwagę również to, że kultura korupcji administracyjnej została przejęta z czasów sowieckich i jest związana ze zjawiskiem omówionego wyżej formalnego legalizmu manipulacyjnego. W litewskiej polityce dążono do zinstytucjonalizowania działań antykorupcyjnych i prewencji korupcji. W 1993 r. przy administracji prezydenta Litwy powołano grupę koordynacyjną do walki z przestępczością zorganizowaną oraz korupcją. Mimo iż nie osiągnęła ona jakichś znaczących rezultatów, była ważną próbą rozwiązania problemu korupcji na najwyższym szczeblu władzy państwowej.

W 1997 r. powołano Służbę Badań Specjalnych (SBS), której głównym celem jest ujawnienie i zbadanie skali korupcji oraz prowadzenie działań prewencyjnych.

Początkowo Służba ta podlegała Ministerstwu Spraw Wewnętrznych, ale od 2000 r. jest odpowiedzialna przed prezydentem i sejmem Republiki Litewskiej.

W ten sposób zapewniono większą niezależność jej działania58. Służba posiada bardzo rozległe kompetencje, w tym możliwość prowadzenia działalności operacyjnej: może przeprowadzać postępowania przygotowawcze, rewizje, zatrzymania osób podejrzanych o korupcję.

W 2000 r. ze środków programu rozwoju instytucjonalnego PHARE Komisji Europejskiej przydzielono dofinansowanie na opracowanie krajowej strategii antykorupcyjnej Republiki Litewskiej. Jednym z autorów projektu strategii był Bertrand de Speville, były członek niezależnej komisji ds. zwalczania korupcji w Hongkongu oraz aktywny propagator strategii antykorupcyjnych59. Jak zaznacza Aleksandras Dobryninas, byłoby błędem mniemać, że autorzy krajowego programu antykorupcyjnego dążyli do bezpośredniego przeniesienia na Litwę doświadczenia antykorupcyjnego z Hongkongu. Strategia antykorupcyjna oraz mechanizm jej wdrożenia obejmuje składniki cieszące się uznaniem w innych krajach zachodnich, takich jak Wielka Brytania czy Kanada. Mimo to myśl przewodnia dotycząca metody organizacji strategii antykorupcyjnej oraz jej wdrożenia jest pochodzenia „wschodniego”60.

Służba Badań Specjalnych przejęła podstawowe kompetencje oraz odpowiedzialność za realizację na Litwie krajowej strategii antykorupcyjnej. SBS prowadzi nie tylko działalność operacyjną, lecz także prewencyjną i oświatową. Nie można jednak pominąć łagodnie wyrażonej przez Dobryninasa wątpliwości co do skuteczności „wschodniego” modelu walki z korupcją w kraju członkowskim UE. Bardziej pomocne mogłoby się okazać większe zaangażowanie społeczeństwa oraz większa decentralizacja zapobiegania korupcji.

5. PODSUMOWANIE

Po odzyskaniu niepodległości system administracji publicznej na Litwie był w znacznej mierze tworzony od nowa. Mimo to nie powstawał w całkowitej pustce. Zostały bowiem odziedziczone i przejęte nie tylko instytucje działające za czasów sowieckich, lecz także praktyki administracyjne tamtego okresu. Można mówić o pewnej ciągłości tradycji administracji nomenklaturowej i stale odczuwalnym jej wpływie. Z dziedzictwem tym wiąże się formalizm prawny oraz legalizm formalny. Kultura administracji publicznej na Litwie odznacza się dominantą legalistyczną.

Przystąpienie do UE oraz procesy europeizacji jedynie wzmocniły legalistyczny charakter administracji publicznej, szczególnie wyraźny w dotychczasowym systemie służby cywilnej, stworzonym na wzór modelu stosowanego w Europie kontynentalnej.

Służba ta funkcjonuje przede wszystkim jako instytucja prawa administracyjnego.

W taki sposób europeizacja pośrednio i w sposób niezamierzony przygotowała dość podatny grunt pod przejętą z czasów sowieckich kulturę formalizmu prawnego oraz formalnego legalizmu manipulacyjnego.

Rzecz jasna największy wpływ UE wywarła na takie dziedziny administracji publicznej na Litwie, jak instytucje regulacyjne, finanse publiczne, audyt, kontrola działań administracji. Jednak rozwój systemu administracji publicznej na Litwie cechuje wyraźne i dość skuteczne eksperymentowanie, w którego ramach europejskie standardy administracji publicznej zostały połączone ze zmianami opartymi na praktyce Stanów Zjednoczonych, Kanady oraz Hongkongu.

 

Przypisy

1 V. Nakrošis, Reforming Performance Management in Lithuania: Towards Results -Based Government, [w:] Mixes, Matches, and Mistakes. New Public Management in Russia and the Former Soviet Republics, red. B.G. Peters, Budapest 2008, s. 68.

2 J. Novagrockiene, Lietuvos valdžiu elito bruožai, [w:] Lietuvos valdžiu elito teisines sąmones irsavimones ypatumai, red. J. Novagrockiene, Vilnius 1998, s. 24.

3 S. Vanagunas, The Influence of the Nomenklatura on Post -Soviet Administration, „International Journal of Public Administration” 1995, Vol. 18, nr 12, s. 1821 -1822.

4 OECD SIGMA, Lithuania. Public Service and the Administrative Framework Assessment, 2002, [online] http://www.sigmaweb.org/dataoecd/41/46/34988173.pdf, 10 III 2011.

5 D. Žeruolis, K. Maniokas, Policy Development Capacities of Ministries: Lithuania, A paper prepared for OECD SIGMA, 2005, [online] http://www.oecd.org/dataoecd/59/24/35936039.pdf, 10 III 2011; V. Nakrošis, Policy Transfer in the Pre - And Post -Accession Period: Experience of the New EU Member States, „Lithuanian Political Science Yearbook” 2004. s. 126; G. Evans, Exporting Governance: Lithuania Adapts a Canadian Policy Management Model, „Canadian Public Administration” 2005, Vol. 48, nr 1, s. 8.

6 M. Painter, B.G. Peters, Administrative Traditions in Comparative Perspective: Families, Groups and Hybrids, [w:] Tradition and Public Administration, red. M. Painter, B.G. Peters, Basingstoke 2010, s. 27.

7 A. Mikalauskas, Valstybes tarnautojai ir valstybes tarnyba pirmojoje Lietuvos Respublikoje (1918 -1940 m.), rozprawa doktorska, Kaunas, Uniwersytet Witolda Wielkiego, 2007.

8 O. Noergaard, S. Skovbakke Winding, Administrative Traditions and EU -accession. A comparative Analysis of the Baltic States, Draft Paper Prepared for the Nordic Political Science Association (NOPSA) Conference, Reykjavik 11 -13 August 2005, [online] http://www.ni.huberlin.de/studium/kurse/reader/sb_ueb/noergaard.pdf, 10 III 2011.

9 E. Vaidelyte, G. Žvaliauskas, Image of Lithuanian Civil Service in Society and Mass Media, „Viešoji politika ir administravimas” 2010, nr 31, s. 10 -13.

10 L. Rouban, Political – Administrative Relations, [w:] The Civil Service in the 21st Century. Comparative Perspectives, red. J.C.N. Raadschelders, T.A.J. Toonen, F.M. van der Meer, Basingstoke 2007, s. 266-267.

11 S. Vanagunas, The Civil Service Reform in the Baltics, [w:] Civil Service Systems in Central and Eastern Europe, red. T. Verheijen, A. Kotchegura, Cheltenham 1999, s. 226 -227.

13 J.L. Pearce, Organization and Management in the Embrace of Government, Mahwali 2001, s. 75.

15 S. Vanagunas, Predestining Ineffectuality: Administrative Theory of the Early Soviet State, [w:] Transitions from Authoritarianism. The Role of Bureaucracy, red. R. Baker, Westport 2002, s. 25.

16 S. Vanagunas, The USSR. Some Thoughts on the Decline of the Ultimate Administrative State, „Public Productivity & Management Review” 1992, Vol. 15, nr 3, s. 282.

17 S. Vanagunas, The Influence of the Nomenklatura on Post -Soviet Administration, „International Journal of Public Administration” 1995, Vol. 18, nr 12, s. 1828.

18 V. Ivanauskas, Sovietiniu biurokratu darbo etika, neformalios rutinos ir planavimo sistemos trukumai: Lietuvos atvejis, „Filosofija. Sociologija” 2006, nr 4 s. 7.

19 J. Palidauskaite, Search for a New Civil Service Ethos in Transitional Democracies. Similarities and Differences, „Socialiniai mokslai/Social Sciences” 2007, Vol. 58, nr 4, s. 52.

20 V. Nakrošis, Lietuvos valdžia: kokie jos rezultatai ir kiek ji kainuoja?, „Valstybes tarnybos aktualijos” 2008, nr 14, s. 7.

21 A. Budryte, Corporate Income Taxation in Lithuania in the Context of the EU, „Research in International Business and Finance” 2005, Vol. 19, s. 210.

22 E. Buškevičiute, Viešieji finansai, Kaunas 2008, s. 216.

23 V. Lukoševičius, P. Stankevičius, Nacionalinio biudžeto strukturiniai pokyčiai, [w:] Lietuvos ukoi transformacija 1990 -2005 metais, red. R. Dužinskas, Vilnius 2006, s. 127.

24 V. Nakrošis, Measuring Systemic Performance of the Lithuanian Government, „Lithuanian Political Science Yearbook” 2007, s. 115.

25 World Bank, Report Number: 36930 -GLB. EU -8, Public Sector Capacity in the EU 8. Report On Strategic Planning and Policy Management in Lithuania and Latvia, Background Paper, 2006, [online] http://www.lrvk.lt/bylos/strateginis/Pasaulio banko studija.pdf, 10 III 2011.

26 V. Fritz, State -Building. A Comparative Study of Ukraine, Lithuania, Belarus and Russia, Budapest 2007, s. 273.

27 J. Meriküll, K. Staehr, Unreported Employment and Tax Evasion in Mid -Transition: Comparing Developments and Causes in the Baltic States, Working Paper, Bank of Estonia, 2008, [online] http://www.bankofestonia.info/pub/en/dokumendid/publikatsioonid/seeriad/uuringud/_2008/_6_2008/_wp_608.pdf, 10 III 2011.

28 V. Nakrošis, Measuring Systemic Performance…, s. 139.

29 LR Finansu ministerijos duomenys, [online] http://www.finmin.lt, 10 III 2011.

30 J. Korzuniene, Kaip efektyviau naudoti valstybes pinigus?, [online] http://www.vkontrole.lt/n/ziniasklaida_apie_mus_grupuoti1.php?54, 10 III 2011.

31 World Bank, Report Number: 36930 -GLB. EU -8. Public Sector Capacity in the EU 8. Report On Strategic Planning and Policy Management in Lithuania and Latvia, Background Paper, 2006, [online] http://www.lrvk.lt/bylos/strateginis/Pasaulio banko studija.pdf, 10 III 2011.

32 G. Evans, The Lithuania/Canada Public Administration Reform Project, „Public Sector Management Magazine” 1999, Vol. 10, nr 1.

33 Tenże, Reforming the Centre of Government in Lithuania, „Public Sector Management Magazine” 2000, Vol. 11, nr 2.

34 Tenże, Exporting Governance. Lithuania Adapts a Canadian Policy Management Model, „Canadian Public Administration” 2005, Vol. 48, nr 1, s. 9.

35 V. Nakrošis, Reforming Performance Management in Lithuania…, s. 67.

36 Tamże, s. 75.

37 LR Valstybes kontrole, Valstybinio audito ataskaita. Programinio biudžeto sistema, 2007, [online] http://www.vkontrole.lt/auditas_ataskaita.php?1661, 10 III 2011.

38 G. Evans, Managing Government Performance. Tools and Techniques (Canadian Federal Government, Provincial Government of Ontario, Government of Lithuania, and Government of New Zealand), Moscow, World Bank, 2004, [online] http://194.84.38.65/site/uploads/Managing_government_performance_Evans_eng.doc, 10 III 2011.

39 J. Palidauskaite, Changes in Public Service Values: the Case of Lithuania, „Socialiniai mokslai/SocialSciences” 2006, Vol. 52, nr 2, s. 95.

40 UNDP, Civil Service Training in the Context of Public Administration Reform. A Comparative Study of Selected Countries form Central and Eastern Europe, and the Former Soviet Union (1989 to 2003), May 2003, [online] http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN017191.pdf, 11 III 2011.

41 Valstybes tarnybos reforma Lietuvos pasirengimo narystei Europos Sąjungoje kontekste. Konferencijos medžiaga, Vilnius 1999.

42 V. Gabrielian, Post -Communist Bureaucracies. Organizational Modes of Transition, „International Journal of Public Administration” 1999, Vol. 22, nr 1, s. 56.

43 S. Pivoras, Post -Soviet Transformation of Bureaucracy in Lithuania. Main Features and Trends, „Baltic Journal of Law & Politics” 2008, Vol. 1, s. 121 -122, [online] http://www.metapress.com/content/l25r22613r7qtx11/fulltext.pdf, 11 III 2011.

44 Ustawa o służbie cywilnej. Aktualna redakcja, [online] http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=378447, 10 III 2011.

45 A.J.G. Verheijen, Removing Obstacles to Effective Decentralization: Reflecting on the Role of the Central State Authorities, [w:] Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe, red. G. Peteri, Budapest 2002, s. 50.

46 Transparency International Lietuva, Lietuvos korupcijos žemelapis 2005, [online] http://www.transparency.lt/new/images/tns_gallup_kz2005_prezentacija_galutinis.ppt, 10 III 2011.

47 Transparency International Lietuva, Lietuvos korupcijos žemelapis 2007, [online] http://www.transparency.lt/new/images/lkz_2007_galutine.pdf, 10 III 2011.

48 LR Ukio ministerija, Del valstybes tarnybos tobulinimo koncepcijos, Išvada nr 10 -695 -01 (Vilnius,1 III 2010), [online] http://www.lrs.lt/pls/proj/dokpaieska.showdoc_l?p_id=22399&p_query=&p_tr2=&p_org=&p_fix=n&p_gov=n, 10 III 2011.

49 Nutarimas del Lietuvos Respublikos vyriausybes 2002 m. birželio 24 d. nutarimo nr. 966 „Del konkursu i valstybes tarnautojo pareigas organizavimo tvarkos aprašo patvirtinimo” pakeitimo, Valstybes žinios 2009, nr 106 -4417.

50 E. Gustas, Žmogiškuju ištekliu valdymo ypatumai valstybes tarnyboje: tarnautoju veiklos vertinimas ir kvalifikacijos tobulinimas, „Viešoji politika ir administravimas” 2003, nr 5, s. 68 -69.

51 Del valstybes tarnautoju kvalifikaciniu klasiu suteikimo ir valstybes tarnautoju tarnybines veiklos vertinimo taisykliu bei valstybes tarnautoju tarnybines veiklos vertinimo kriteriju, Valstybes žinios 2010, nr 158 -8050.

52 S. Pivoras, Model of Civil Service in Lithuania’s Public Policy, „Baltic Journal of Law & Politics” 2010, Vol. 3, nr 1, s. 104 -106, [online] http://www.metapress.com/content/fx471101w251270w/fulltext.pdf, 11 III 2010.

53 Viešuju ir privačiu interesu derinimo valstybes tarnyboje istatymas. Aktuali redakcija, [online] http://www3.lrs.lt/pls/inter3/dokpaieska.showdoc_l?p_id=347022, 10 III 2011.

54 V. Nakrošis, Evolution of the Administrative Accountability System in Lithuania, „Lithuanian Political Science Yearbook” 2000, s. 10.

55 Del Valstybes tarnautoju veiklos etikos taisykliu patvirtinimo, Valstybes žinios 2002, nr 65 -2656.

56 J. Palidauskaite, A. Pevkur, I. Reinholde, A Comparative Approach to Civil Service Ethics in Estonia, Latvia and Lithuania, „Journal of Baltic Studies” 2010, Vol. 41, nr 1, s. 60.

57 A. Doig, Not as Easy as it Sounds? Delivering the National Integrity System Approach in Practice – the Case Study of the National Anti -Corruption Programme in Lithuania, „Public Administration Quarterly” 2006, Vol. 30, nr 3, s. 289.

58 A. Dobryninas, Lithuania’s Anti -Corruption Policy. Between the „West” and the „East”?, „European Journal on Criminal Policy and Research” 2005, Vol. 11, nr 1, s. 81.

59 Tamże, s. 83.

60 Tamże, s. 85.

 

Z języka litewskiego tłumaczyła

Teresa Dalecka 


 

Dr Saulius PIVORAS, historyk i politolog, kierownik Katedry Administracji Publicznej na Wydziale Nauk Politycznych i Dyplomacji Uniwersytetu Witolda Wielkiego w Wilnie. Odbył staże na szwedzkich uniwersytetach (Sztokholm, Umea i Göteborg). Interesuje się problematyką świadomości obywatelskiej, służby cywilnej i zarządzania.


Pierwodruk:

„Politeja”. Pismo Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego, nr 2(16)/2011, pod redakcją Katarzyny Korzeniewskiej, Alvydasa Jokubaitisa, Andrzeja Pukszto

 Copyright Wydział Studiów Międzynarodowych i Politycznych UJ

 

Dodatkowe informacje